تصمیم های سخت برای آینده ایران (تحلیلی بر بودجه 1397)

دکتر محمدرضا یوسفی شیخ رباط

بودجه برنامه مالی یک ساله دولت است. در بودجه، منابع درآمدی و مصارف  آنها مشخص می شود. به عبارت دیگر در بودجه با  عدد و رقم چگونگی اداره کشور بیان می شود.

با نگاهی به ارقام بودجه می توان با محدودیت های دولت، اولویت ها و چگونگی تصمیمات دولت و مجلس آشنا شد. بر اساس آن نیز فعالان اقتصادی و سیاسی نسبت به سال آینده می توانند تصمیم درستی اتخاذ کنند. به بیانی دیگر، سند بودجه برای کنش گران اقتصادی علامت دهی می کند.

ویژگی های کلی لایحه بودجه 1397:

در ابتدا لازم است مروری کلی بر ارقام بودجه داشته باشم. بودجه کل کشور که شامل بودجه عمومی و بودجه شرکت های دولتی است، معادل 1195 یک میلیون و صد و نود و پنج هزار میلیارد تومان ( 1190 هزار میلیارد تومان) است. تقریبا 814 هزار میلیارد تومان به بودجه شرکت های دولتی و موسسات انتفاعی وابسه به دولت مربوط می شود. که معمولا مورد بررسی مجلس قرار نمی گیرد و صرفا گزارشی از وضعیت مالی این موسسات جهت اطلاع مجلس ارائه می شود. بخش دوم بودجه، بودجه عمومی است که تقریبا 425 هزار میلیارد تومان است. بودجه عمومی دخل و خرج دولت را بیان می کند. دولت از چه منابعی کسب درآمد می کند و چگونه مصرف می کند.  

بودجه عمومی به دو زیر بخش، منابع و مصارف تقسیم شده و هر کدام نیز دو بخش عمومی و اختصاصی دارد. منابع و مصارف عمومی 368 هزارمیلیارد تومان مطابق با 87 درصد بودجه عمومی است. معمولا حوزه اختیار دولت منابع و مصارف عمومی است. منابع و مصارف اختصاصی 57 هزار مطابق 13 درصد بودجه عمومی است. منابع اختصاصی، منابعی هستند که معمولا مصارف آن در همان دستگاه مربوطه است. مانند درآمد بیمارستانها، دانشگاهها و.. درآمد اختصاصی موجب می شود.  

جدول لایحه  بودجه کل کشور درسال 1397( ارقام به هزار میلیارد تومان)

منبع: ماده واحده لایحه بودجه، ص 51

منابع عمومی:

همان طور که بیان شد، آنچه که در بودجه اهمیت دارد بودجه عمومی است که منابع و مصارف دولت را بیان می کند. و چنانچه در جدول بالا دیده می شود مبلغ 368 هزار میلیارد تومان است. لذا بررسی و تحلیل بودجه به معنای بررسی منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه است. 

جهت تحلیل منابع و مصارف عمومی بودجه، می توان از یک تشبیه استفاده کرد. تصور فرد سرپست خانواری را بفرمایید که به دنبال گذران زندگی خود است. وی معمولا ازسه راه زندگی خود را می تواند بگذراند.  اول فعالیت اقتصادی و کسب درآمد از این راه است. دوم ازطریق فروش سرمایه های موروثی و یا داشته های سرمایه ای گذشته مانند فروش خانه، باغ، زمین و ... است. سومین راه برای اداره زندگی نیز استقراض از افراد، بانک و ...است. دولت نیز مانند فرد است. همین سه راه را برای تامین هزینه های خود دارد. راه اول کسب درآمد است که از آن به درآمدها تعبیر می شود. و منظور از آن درآمدهای دولت از مالیات و غیر مالیات است. درآمدهای غیر مالیاتی شامل اجاره اماکن دولتی، درآمد حاصل از فروش خدمات و کالاهای دولتی، درآمد حاصل از جرائم و خسارات  و سایر موارد است. راه دوم فروش سرمایه های ملی و موروثی است که در کشور ما، نفت و فراورده های نفتی است و در بودجه از آن به « واگذاری دارایی های سرمایه ای» تعبیر می شود. راه سوم نیز استقراض است که دولت نیز به انتشار اوراق اعم از اسناد خزانه دولتی، استفاده از منابع خارجی، استفاده از وام ها و.. است. اصطلاحا در بودجه از آن به «واگذاری دارایی های مالی» تعبیر می شود. جدول ذیل این سه منبع درآمدی را نشان می دهند.

جدول 2: منابع عمومی درآمد دولت( ارقام به هزار میلیارد تومان)

بر اساس لایحه بودجه، پیش بینی درآمد مالیاتی 129 هزار میلیارد تومان معادل 35 درصد منابع عمومی بودجه است که نسبت به سال 96 که 116 هزار میلیارد تومان بوده است، 10 درصد رشد داشته است.

مالیات به دو نوع مستقیم و غیرمستقیم تقسیم می شوند. 46 درصد معادل 59 هزار میلیارد تومان مالیات مستقیم و 54 درصد معادل 70 هزار میلیارد تومان مالیات غیر مستقیم است. از مالیات های مستقیم؛ 23 هزار میلیارد تومان شرکت های غیر دولتی و 13 هزار میلیارد تومان موسسات دولتی؛ شرکت های وابسته به نهادها 10 میلیارد تومان و شرکت های آستان قدس نیز 10 میلیارد تومان است. مالیات بر افراد و مشاغل 19 هزار میلیارد تومان خواهد بود که کارمندان بخش دولتی و خصوصی مجموعا 11.8 هزار میلیارد تومان و کسبه و مشاغل 6.1 هزار میلیارد تومان پرداخت خواهند کرد. یعنی کارمندان تقریبا دو برابر مشاغل آزاد مالیات می پردازند که عادلانه نیست و روند همیشگی بودجه نیز همین بوده است.

نکته مهم  این است که نسبت مالیات به GDP ( تولید ناخالص داخلی) در ایران نسبت به متوسط دنیا کمتر است. به عنوان مثال، در سال 2015، ایران حدود 7 ، کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا 15، کشورهای توسعه یافته 13 و متوسط جهانی 14 درصد بوده است. کشور ما به دلیل اتکا به نفت از ظرفیت مالیاتی خویش استفاده نکرده است و به همین مناسبت نسبت به دیگر کشورها از وضع پایین تری برخوردار است. به هر روی ایران از ظرفیت مالیاتی خود استفاده نمی کند.  دلایل آن معافیت های مالیاتی، فرار مالیاتی، فقدان سیستم دقیق مالیات ستانی، عدم اقتدار در اخذ مالیات و ... است.  

ردیف دوم منابع عمومی دولت، واگذاری دارایی فیزیکی است که عمدتا نفت و فراورده های نفتی است. مبنای محاسبه این رقم از این قرار است که میزان صادرات روزانه نفت و فرآورده نفتی،  2.63 میلیون بشکه با قیمت هر بشکه 55 دلار ، درآمد کل ارزی صادرات نفتی 52.7 میلیارد دلار پیش بینی شده است. این درآمد به سه سهم تعلق می گیرد. اول سهم شرکت ملی نفت ایران بابت هزینه تولید نفت و گاز، 7.64 میلیارد دلار خواهد بود. یعنی حدود 15 درصد درآمد نفتی فقط هزینه تولید آن است. با فرض هر بشکه نفت 55 دلار، هزینه تولید آن 8.25 دلار خواهد بود و درآمد خالص ما 46.75 دلار است. دوم سهم بودجه دولت به میزان دولت 28.8 میلیارد دلار معادل 111 هزار میلیارد تومان است. سوم سهم صندوق توسعه ملی، ملی 16.25 میلیارد دلار است که بناست 6 میلیارد آن برای طرح های عمرانی معادل 21 هزار میلیارد تومان به دولت داده شود.

مبنای تبدیل دلار به ریال نیز با نرخ ارز 3854 تومان خواهد بود.

کاهش هر دلار قیمت نفت موجب کاهش 2 هزار میلیارد تومان خواهد شد.

وابستگی بودجه به درآمد نفت 36% است. اما توجه شود که سایر منابع درآمدی بیش برآورد است لذا وابستگی واقعی بیشتر است.  

باید توجه داشت که پیش بینی قیمت نفت بر اساس پیش بینی عرضه و تقاضای جهانی نفت است. بر اساس پیش بینی صندوق بین المللی پول و آژانس جهانی،  قیمت نفت جهانی بین 54 تا 56 دلار است که به دلیل کیفیت نفت ایران، احتمالا این رقم برای ما کمتر خواهد بود.

باید توجه داشت که عوامل تحت تاثیرگذار بر قیمت نفت از کنترل کشور خارج بوده، اطمینانی به این قیمت وجود ندارد.

ردیف سوم واگذاری دارایی های مالی است. دولت از طریق اسناد خزانه اسلامی، تسهیلات خارجی، وام و... کسری خود را می خواهد جبران کند.

مصارف عمومی بودجه:

حال پرسش این است که دولت این درآمدها را کجا هزینه می کند.

جدول 3: مصارف عمومی بودجه( ارقام به هزار میلیارد تومان)

در مقابل سه ردیف منابع درآمدی نیز سه ردیف مصارف وجود دارد. ردیف اول هزینه ها که منظور هزینه های جاری دولت شامل جبران خدمات کارکنان، استفاده از  کالاها و خدمات، هزینه های اموال و دارایی، یارانه، کمک های بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر موارد مشابه است. این هزینه ها 274 هزار میلیارد تومان است. حال اگر درآمدهای دولت را که حدود 193 هزار میلیارد تومان بود را از این مبلغ کم کنیم متوجه می شویم که کسری بودجه جاری(تراز عملیاتی) حدود 83 هزار میلیارد تومان است. بعنی درآمد دولت کفاف هزینه هایی مانند حقوق کارکنان و یارانه و ... را نمی دهد و حدود 30 درصد دارای کسری است. به ناچار باید از سایر منابع تلاش کند تا این کسری را جبران نماید.

ردیف دوم مصارف، تملک دارایی های سرمایه ای است که همان سرمایه گذاری است که جهت احداث و یا حفظ سرمایه است مصارف این ردیف زمینه ایجاد اشتغال و تداوم رشد اقتصادی را فراهم می کند. به عبارتی آینده ما در گرو این ردیف است. اما اعتبارات عمرانی حدود 60 هزار میلیارد تومان است که برای حفظ و توسعه ظرفیت های اقتصادی است که نسبت به سال قبل، حدود 15 درصد کاهش دارد. این می تواند نشان از تنگنای مالی دولت داشته باشد زیرا دولت برای جبران کسری بودجه خود، مجبور است که سرمایه های ملی را در حد 107 هزار میلیارد تومان بفروشد و به جای اینکه همه آن را سرمایه گذاری کرده و از این طریق بر بحران بیکاری غلبه کند تنها حدود 60 هزار میلیارد تومان را سرمایه گذاری کرده و 47 هزار بقیه را برای جبران کسری بودجه صرف کند. از این رو، مازاد تراز تملک دارایی  47 هزار میلیارد تومان است.

ردیف سوم مصارف، تملک دارایی های مالی است که به بازپرداخت اصل و فرع بدهی ها اختصاص دارد. در اینجا دولت قصد دارد حدود 31 هزار میلیارد تومان را پرداخت کند و در حقیقت این مقدار را نیز از طریق استقراض جدید انجام می دهد چنانچه در ردیف سوم واگذاری دارایی مالی مشاهده شد دولت  68 هزار میلیارد تومان  بدهی ایجاد می کند تا با 31 هزار از بدهی های خود را بدهد و با 37  هزار بقیه نیز کسری جاری خود را جبران کند. لذا مازاد تملک دارایی مالی نیز 37 هزار میلیارد تومان است. نکته حائز اهمیت افزایش سالانه پرداخت اصل و فرع بدهی های دولت است این امر می تواند به گردابی تشبیه شود که هر سال میزان پرداختی بیشتر شده و چون دولت نمی تواند این مبالغ را از طریق درآمدهای خود بپردازد لذا مجددا دست به استقراض می زند و بر میزان بدهکاریش افزوده می شود.  

قدرت سیاست گذاری دولت:

معمولا وظایف  دولت در اقتصاد را تحت سه عنوان تثبیت، تخصیص و توزیع ذکر می کنند. منظور از تثبیت، زمینه سازی رونق اقتصادی به هنگام رکود، و مبارزه با تورم به هنگام رخداد این پدیده است. منظور از تخصیص نیز جهت دهی منابع کشور در سمت توسعه می باشد. و بالاخره وظیفه توزیع نیز به توزیع درآمد و توزیع منطقه ایی و بین نسلی اشاره می کند. ابزار دولت نیز جهت انجام این سه وظیفه، بودجه است. اما ملاحظه وضعیت بودجه کشور نشان می دهد که دولت از انجام این وظایف ناتوان است. توضیح اینکه، دو ردیف اول و سوم مصارف که عبارت از  هزینه های جاری و پرداخت دیون دولت بودند را  جمع بزنیم مبلغ 313 هزارمیلیارد تومان می رسد  که  85 درصد کل بودجه عمومی خواهد شد. این دو ردیف را می توان هزینه ها و مصارف ضروری و اجباری دانست.  بنابراین تنها 15 درصد منابع را دولت می تواند در جهت وظایف یادشده صرف کند.

مرور بر عناوین بودجه نشان می دهد که تامین کسری بودجه ناشی هزینه های اجتناب ناپذیر دغدغه اصلی دولت است. استفاده گسترده از صندوق توسعه ملی، کاهش افراد یارانه بگیر، افزایش حامل های انرژی، تامین منابع مالی از طریق انتشار اوراق و ... نشانه از درماندگی و ناتوانی دولت در تامین هزینه های ضروری خود دارد. با توجه به ناپایداری این منابع، وضعیت دولت در آینده بدتر ارزیابی می شود. لذا عملا دولت توان سیاستگذاری بسیار محدودی پیدا کرده است و باید به فکر برون رفت از این معضل بزرگ که بزرگتر نیز خواهد شد، باشد.

ابعاد اقتصاد کلان بودجه1397:

جدول 4: نرخ تورم ( به درصد)

در گزارش مرکز پژوهشها آمده است که در صورت موافقت مجلس با افزایش حامل های انرژی، نرخ تورم به 14.3 خواهد رسید.

به نظر می رسد پس از کاهش نرخ تورم از سال 1392 به بعد در اثر عواملی مانند کاهش انتظارات تورمی در دولت روحانی، تخلیه شوک ناشی از افزایش قیمت ارز، رکود عمیق اقتصاد ایران و کنترل پایه پولی، اکنون این روند در سال 96 متوقف شده است.  و در سال آینده با توجه به افزایش احتمالی قیمت حامل های انرژی، ضرورت اقدام جهت ایجاد رونق، تخلیه انتظارات نسبت به کاهش تورم، افزایش نرخ ارز، تشنج زایی دولت های متخاصم و به ویژه تلاش امریکا در برهم زدن دستاوردهای برجام، نرخ تورم در مسیر قطعی دو رقمی  پیش بینی می شود.     

نرخ ارز:

نرخ ارز رسمی 3854 تومان اعلام شده است. بی ثباتی نرخ ارز تحت تاثیر افزایش قیمت حامل های انرژی، اعمال سیاست های پولی نامناسب، آغاز تحریم هسته ای ایران موجب شد تا نرخ ارز در نیمه اول 91 به مرز 4 هزار تومان رسید. در فاصله 92 تا 95 به دلیل کاهش نااطمینانی در اقتصاد، فضای مثبت بین المللی، ثبات نسبی ارز را شاهد بودیم. اما برای سال آینده، مشروط بر عدم تحولات خاص، احتمالا نرخ ارز در حدود 4500 تومان خواهد بود.

نرخ رشد اقتصادی:

جدول5: نرخ رشد(به درصد)

جدول 6: نرخ رشد ارزش افزوده فعالیت های اقتصادی در سال 1395 و پیش بینی سال 96

ماخذ: مرکزپژوهش های مجلس

صندوق بین المللی پول و بانک جهانی نیز در آخرین گزارش خود رشد اقتصادی ایران را برای سال 2017، به ترتیب 4.2 و 4 پیش بینی کردند. لذا پیش بینی نرخ رشد در همین دامنه محتمل است.

فقدان انگیزه سرمایه گذاری، عدم بهبود جدی فضای کسب و کار، خصومت های جناحی، حاکمیت شبه دولتی ها بر اقتصاد، فقدان راهبرد مشخص دولت، تداوم خشکسالی، فقدان شرایط زیربنای نرم افزاری رشد و ...، تحقق رشدهای بالا در اقتصاد ایران را نا ممکن ساخته است.

نرخ بیکاری:

جدول 7: نرخ بیکاری در سال های 95 و 96

ماخذ: مرکز آمار ایران

برخی معتقدند با فرض تحقق پیش بینی ها، اعتبارات برای اشتغال زایی 73 هزار و 400 میلیارد تومان توان ایجاد فرصت شغلی به تعداد حدود 900 هزار نفر را دارد.  

جمع بندی نهایی:

1 . دولت از محدودیت شدید بودجه ایی رنج برده، قدرت سیاستگذاری خود را تقریبا از دست داده است. ادامه این روند و حل نشدن  دغدغه های اقتصادی مردم موجب بحرانی فراگیر برای نظام خواهد شد. بنابراین بحران در پیش رو، مشکل دولت به تنهایی نیست بلکه تمامی ارکان نظام را تهدید می کند. بر این اساس اراده و عزم ملی برای حل این معضلات لازم است.

2 . با توجه به بحران بیکاری و رکود و ضرورت اقدامی متناسب از سویی و ناکارآمدی ابزارهای در دست دولت در بهبود شرایط اقتصادی، تشویق بخش خصوصی به حضور فعال تر در اقتصاد بیش از گذشته اهمیت می یابد. این امر لوازمی دارد و از جمله مهمترین آنها کاهش تصدیگری توسط دولت و شبه دولتی هاست.

3 . با توجه به اینکه ابزارهای سیاست های اقتصادی به تنهایی توانایی حل معضلات اقتصادی را ندارند. و از طرفی ریشه های غیر اقتصادی مشکلات اقتصادی بسیار مهم می باشند، تلاش برای تحقق مولفه های حکمرانی خوب یک ضرورت است.  

4 . از جمله ضروری ترین مولفه ها، شفافیت و پاسخگویی همه ارکان نظام است.

5 . بازنگری در سیاست خارجی و تلاش در جهت تنش زدایی و حسن روابط جهانی، امروز بیش از گذشته ضرورت یافته است.

* تفصیل سخنرانی مورخ 21 دی ماه در مجمع مدرسین و محققین حوزه علمیه قم از سلسله نشست های فرهنگی اجتماعی مجمع مدرسین و محققین حوزه علمیه قم